Utmaningsområde Kommunalt engagemang

Bredbandstillgången hämmas av brist på engagemang hos kommuner och andra offentliga aktörer

Ladda ned utmaningsområdet som PDF

Bredbandsforums Nystartsgrupp har identifierat och prioriterat vilka utmaningsområden som är viktiga att adressera i det fortsatta arbetet med att nå ett helt uppkopplat Sverige. Utmaningarna är:

  1. Bredbandtillgången hämmas på landsbygden genom långa avstånd och därigenom höga kostnader
  2. Bredbandstillgången hämmas av brist på engagemang hos kommuner och andra offentliga aktörer
  3. Bredbandstillgången hämmas av ineffektiva processer och avsaknad av transparens på lokal nivå.
  4. Bredbandstillgången hämmas av att aktörer inte samverkar och koordinerar sina aktiviteter.
  5. Bredbandstillgången hämmas av bristen på information och kommunikation.
  6. Bredbandstillgången hämmas av bristande robusthet och driftsäkerhet.
  7. Bredbandstillgången hämmas av att digitalisering inte prioriteras.

Nedan beskrivs utmaningsområdet Bredbandstillgången hämmas av brist på engagemang hos kommuner och andra offentliga aktörer mer utförligt.

Beskrivning

Sveriges offentliga verksamheter har en bred repertoar av arbetsuppgifter och är många till antalet. Det finns 290 kommuner, 21 länsstyrelser och över 20 regionala kommunförbund och mer än 200 statliga förvaltningsmyndigheter.[1] Alla dessa aktörer är involverade i och är viktiga för utvecklingen på bredbandsområdet. De flesta är också övertygade om att bredband är ett måste för digitalisering, en levande landsbygd och en framtida tillväxt. Precis som regeringen betonar i sin bredbandsstrategi, ser Nystartsgruppen, att bredbandsutbyggnaden är ett komplext område där många offentliga aktörer har stor inverkan på bredbandsutbyggnaden. Roller och förhållandena mellan aktörerna är i många avseenden otydliga och ineffektiva.

En övertygelse om att bredband är framtiden och en vilja att vara aktiv är ett bra utgångsläge, men för att åstadkomma förändringar behövs det också ett operativt engagemang, från strategisk styrning till konkret genomförande. Engagemanget i olika frågor återspeglar prioriteringar och hur resurser och initiativ allokeras. Genom den omfattande informationsinsamling som Nystartsgruppen har gjort har det framkommit hur centralt det är för den framtida utvecklingen att samtliga dessa verksamheter är insatta och aktiva på bredbandsområden, att det finns ett formellt åtagande och att det sker en uppföljning av att så är fallet. Det har också framkommit att det är kommunerna (på lokal eller regional nivå) som är den aktör som har den allra största betydelsen i den fas som bredbandsutbyggnaden just nu befinner sig i.

Det allra viktigaste, ur Nystartsgruppens perspektiv, är att de kommuner som relativt sett ligger efter i bredbandsutbyggnaden kommer ikapp så fort som möjligt. Kommunerna är nyckelaktörer för att regeringens målsättning ska nås och en kommuns engagemang för fortsatt bredbandsutbyggnad är mycket viktig. Deras ansvar är formellt uttryck i PBL men den kommunala angelägenheten kan sträcka sig betydligt längre än så, något som också framgår i den nationella bredbandsstrategin. Den 1 januari 2017 infördes dessutom en ändring i plan- och byggförordningen, PBF, som innebär krav på bredbandsanslutning i byggnader som innehåller bostäder eller arbetslokaler, vilket ytterligare förstärker vikten av bredband i planeringsprocessen.[2]

Mycket av det engagemang som finns i landet bygger på frivilliga åtagandet, vilket delvis förklarar varför arbetet ser olika ut från kommun till kommun. Det kommunala självstyret ger också upphov till olika agerande.

Idag har drygt 80 procent av kommunerna en bredbandsstrategi, majoriteten av dem har en handlings­plan.[3] Det innebär att det i de flesta kommuner finns ett formellt engagemang för frågorna och en tanke kring vad som ska nås på området. En strategi måste vara aktuell, kopplad mot verksamheten samt innehålla konkreta aktiviteter och ansvarsområden. Engagemanget kommer också till uttryck i att cirka 77 procent av kommunerna har en utsedd ansvarig för bredbandsfrågorna. Dessa frågor har även lyfts av tidigare arbetsgrupper inom Bredbandsforum[4]

Nystartsgruppen konstaterar att många kommuner driver bredbandsfrågan med ett stort engagemang. Ska bredbandsmålen nås behöver dock alla kommuner se bredband som en kommunal angelägenhet, verka främjande, och ger området en hög prioritet. Olika aktörer på bredbandsmarknaden med kontakter mot olika kommuner; regionala bredbandskoordinatorer, marknadens aktörer, uppger att det finns en del kommuner där bredbandsfrågan behöver få en högre prioritet. För att nå dit behöver frågan blir prioriterad på kommunledningsnivå, kommunens roll i bredbandsfrågan klargöras, nödvändiga resurser tillsättas och aktiviteter påbörjas. Behovet av att aktivt agera planerare, initiativtagare och samordnare är stort och har en inverkan på t ex marknadsaktörernas möjligheter att föra diskussioner, planera och genomföra bredbandsutbyggnaden, kommunens möjligheter att möta medborgarnas frågor och påverka bredbandstäckningen samt fiberföreningarnas möjligheter att formera sig och söka bidrag.

Arbetsgruppens motivering till prioritering

Ett stort engagemang och en förståelse för vad som behöver åstadkommas för fortsatt bredbandsutbyggnad är centralt för att området ska få prioritet. Om området prioriteras blir det naturligt att allokera resurser och att identifiera och intensifiera arbetsinsatser. Bredbandsutbyggnaden är i ett sådant skede att ett ännu starkare engagemang behövs. Bredbandsområdet behöver tas om hand långsiktigt, det är inte ett område som snart försvinner. Hinder som kan härledas till engagemang finns hos flertalet offentliga verksamheter; kommuner, landsting, myndigheter, länsstyrelser etc. I den nu rådande utbyggnadsfasen anser arbetsgruppen att fokus på kommuner är det mest centrala.

För att bredbandsstrategins målsättningar ska nås är det av största vikt att marknaden är dynamisk. Regeringen har också i sin strategi framhållit att det är marknaden som i första hand ska stå för investeringar i bredband. Kommunernas roll är primärt att, genom sina olika roller, främja och möjliggöra utbyggnad och konkurrens. Det behövs långsiktiga och tydliga spelregler både från nationell, regional och kommunal nivå som ger ett ramverk för ansvarsfördelning och mandat. Eftersom bredbandsfrågan slutligen landar på lokal nivå, understryker det betydelsen av att samtliga kommuner har ett stort engagemang i bredbandsutbyggnaden och agerar neutralt i förhållande till alla marknadens aktörer.

Utmaningar

Kommunerna är många och de är olika, det betyder också att utmaningarna varierar. De främsta utmaningarna som Nystartsgruppen identifierat är följande:

Varierande grad av kompetens – I den informationsinsamling som Nystartsgruppen gjort har både kommuner och regionala bredbandskoordinatorer samt övriga aktörer lyft att kommunernas kompetens i bred­bandsfrågan varierar stort och att denna variation behöver utjämnas. Exempelvis har mindre kommuner, med relativt sett mindre resurser, generellt svårt att prioritera personella resurser till bredband. En särskild utmaning uppstår i att försöka upprätthålla expertkunskap beträffande exempelvis moderna anläggningstekniker, upphandlingar, regelverk och robusthet. Här finns också en svårighet att veta var arbetet med bredband bör initieras och hur[5].

Många roller – Ansvaret för bredbandsområdet löper tvärs genom den kommunala förvaltningen och ansvaret för genom­förandet blir i praktiken spridd på många olika ställen och personer.

  1. Kommunens roll med påverkan inom bredbandsområdet finns inom samhällsplanering, verksamhetsutveckling, landsbygdsutveckling, ägare till stadsnät/bostadsbolag/mark, katalysator/samordnare, informationsgivare/fortbildning samt som producent/tillhandahållare av e-tjänster. Det behöver säkerställas, inte minst från kommunledningens sida, att bredbandsperspektivet finns med i alla dessa roller.
  1. Det finns kommuner där en lokal bredbandssamordnare saknas helt eller där rollen är diffus med ett otydligt mandat. I båda fallen försvåras möjligheten att kunna agera på ett sätt som främjar bredbandsutbyggnaden.

Kommunen som stadsnätsägare – Likabehandling måste säkerställas. När externa aktörer har kontakt med kommunen behöver det framgå hur kommunen företräds; i egenskap av offentlig förvaltning eller i egenskap av affärsdrivande part. Om detta inte är tydligt och om kommunen inte tydliggör sin roll som tillståndsgivare i relation till sin roll som stadsnätsägare samt är transparent med detta, leder det till osäkerhet hos externa aktörer. Enligt privata marknadsaktörer finns det också exempel där affärssekretess för utbyggnadsplaner frångås och görs offentliga för konkurrenter. Sammantaget ger denna situation upphov till en skepticism kring att principer om likabehandling och konkurrensneutralitet efterlevs, vilket kan hämma utbyggnaden.

Oklar ägarstyrning – Både regionala bredbandskoordinatorer och marknadens aktörer har framhållit att de upplever att det finns kommuner som brister i sitt uppdrag att styra den egna verksamheten. Otydliga eller obefintliga ägardirektiv till stadsnät, elbolag eller allmännyttiga bostadsbolag kan skapa otydlighet om hur kommunen agerar; är det avkastning eller utbyggnad och konkurrens som är det viktigaste målet? Vad vill kommunen med den egna verksamheten?

Prioriterad fråga av ledningen - Flera kommuner och lokala/regionala bredbandskoordinatorer har tagit upp problem med att kommunledningen ännu inte har visat bredbandsfrågan något större intresse och därför väljer att beakta den som en icke-fråga. Det skapar problem för marknadens aktörer att samverka, för både en regional och lokal bredbandskoordinator att driva frågan och i slutändan skapar det problem för medborgarna. Här finns också ofta svårigheten att bredband ses som en kostnadspost snarare än en investering.

Affärsmodeller – Öppna fibernät där öppenheten finns på såväl svartfiber nivå som övriga förädlingsnivåer är en modell som efterfrågas och bevisligen tjänat Sverige väl. Många marknadsaktörer har anammat öppna nät på bred front, och offentligt ägda stadsnät samt branschorganisationer förespråkar modellen. Såväl i den nya som den gamla bredbandsstrategin framgår att en öppen bredbandsinfrastruktur driver tjänstekonkurrens, tjänsteutveckling och innovation. Precis som regeringen anser Nystartsgruppen att stadsnäten ska agera på grossistnivå och främja ett stort utbud av tjänster för slutanvändarna via            öppna nät. Parallella infrastrukturer bör inte förhindras.

Förslag på vägar framåt

Kommunerna är många och skiljer sig på många olika sett. Deras förutsättningar är väldigt olika geografisk, demografiskt, ekonomiskt, organisatoriskt, politiskt och därmed har de också olika möjligheter att ta sig an bredbandsområden och på sikt även digitaliseringen. Det ska betonas att många kommuner har kommit långt och har redan ett stort engagemang. Det är också många kommuner som har ett stort engagemang men begränsade resurser.

Regeringen pekar i bredbandsstrategin ut det kommunala engagemanget som en nyckelfaktor. I sammanhanget bör det också noteras att det finns en stor överensstämmelse mellan de utmaningar som regeringen och arbetsgruppen identifierat. Detsamma gäller förslag på lösningar. Regeringen aviserar i strategin att PTS kommer att få uppdrag på området. Gruppen anser att Bredbandsforum bör involveras i arbetet med att öka tillgång till kommunal infrastruktur på lika villkor. Detta kan ske på flera sätt exempelvis genom att Bredbandsforum ges en formell roll i genomförandet eller inkluderas i en referensgrupp. I samtliga av nedanstående förslag är SKL, den regionala nivån och de regionala bredbandskoordinatorerna en viktig kanal Nystartsgruppens förhoppning är att förslag på kommande arbetsinsatser ska få ännu fler att bli engagerade och att fler kan få stöd i det arbetet.

I samtliga av nedanstående förslag är den regionala nivån och de regionala bredbandskoordinatorerna en viktig kanal för spridning av kompetens och resultat samt verktyg för dialog. Som konstaterats tidigare i Bredbandsforums arbete är det på den regionala nivån som information och kunskap sprids och samverkan mellan kommunerna kan ske effektivt.

  • Uppdatera Bredbandsguiden och genomför kompletterande riktade insatser till kommuner med särskilda utmaningar.

Vad: Det finns en stor medvetenhet hos Sveriges kommuner om vikten av bredband. Hur bredbandsarbetet kan bedrivas är dock uppe för diskussion. Frågor av relevans är exempelvis vilka förväntningar som finns, vilka handlingsalternativ som står till buds och hur de lokala aktörerna bör agera för att främja bredbandsutbyggnaden? Bredbandsforum har i tidigare arbete tagit fram en bredbandsguide.[6] Denna guide skulle behöva uppdateras. Guiden ger en generell beskrivning av vilka frågor som en kommun bör engagera sig i, hur frågan löper tvärs genom organisationen, samt olika handlingsalternativ.

Det ska dock understrykas att Bredbandsguiden enbart ger en generell och gemensam grund att utgå ifrån. Kompletterande insatser (skräddarsydda och situationsanpassade) mot de kommuner som har särskilda utmaningar bedöms därför som nödvändigt för verkligt genomslag.

Exempel på involverade aktörer: Bredbandsforum tillsammans med SKL, Stadsnätsföreningen, PTS, Upphandlingsmyndigheten, regionala och kommunala bredbandskoordinatorer och marknadens aktörer.

Hur: Bredbandsforum bör ta initiativ att samla relevanta aktörer för ett gemensamt arbete med att uppdatera och komplettera Bredbandsguiden. I arbetet bör det särskilt beaktas att guiden ska vara en handfast vägledning med beskrivande goda exempel.

I en uppdaterad version bör särskilt fokus vara att inkludera en beskrivning av

–        Hur den nationella bredbandsstrategin bör tas om hand på lokal nivå.

–        Hur en bredbandsstrategi kan realiseras med fokus på vilka kommunala processer som är viktiga att beakta för att arbetet ska bli framgångsrikt.

–        Hur kommunens olika roller, vilket inkluderar att beskriva skillnaden mellan det kommunala förvaltningsuppdraget och arbetet med att driva ett stadsnät eller annat kommunalägt bolag.

–        Hur ägardirektiv till ett stadsnät skulle kunna utformas som tydliggöra stadsnätets förhållande till kommunen och uppgift på marknaden.

–        Hur likabehandling ska värnas (dvs undvika situationer där det kan uppstå misstankar om att de egna intressena premieras).

–        Hur upphandling kan genomföras, både regionalt och lokalt, som möjliggör konkurrensutsättning genom att så många aktörer som möjligt kan delta och säkerställa öppna nät.

–        Betydelsen av aggregerad efterfrågan och hur det kan beaktas, t ex i upphandling.[7]

–        Hur möjligheten att använda parallella infrastrukturer inte ska förhindras.

–        Hur affärssekretess gentemot externa aktörer måste prövas om kommunen har dubbla intressen (som affärsdrivande stadsnät och förvaltande myndighet).

Uppdateringen skulle kunna vara en del av det uppdrag[8] som regeringen avser att ge Bredbandsforum där forumet, genom de regionala bredbandskoordinatorerna ska ge vägledning till kommunerna om hur de kan åstadkomma bredbandsutbyggnad på ett effektivt, samordnat och konkurrensneutralt sätt. Det finns också en god potential att använda resultaten från det uppdrag att öka tillgång till all kommunal infrastruktur på lika villkor som regeringen i bredbandsstrategin aviserat att PTS kommer att få.

Medan Bredbandsguiden ger inspiration är den sannolikt för generell för de kommuner som bedöms ha särskilda utmaningar[9]. Dessa bör därför också adresseras genom särskilda åtgärder. Detta arbete kommer ha skiftande karaktär beroende på situation, men bör alltid ske genom dialog mellan berörda och relevanta aktörer

  • Använd den nationella bredbandsstrategin för att uppmuntra kommunerna att uppdatera sina bredbandsstrategier

Vad: Regeringens bredbandsstrategi är ett utmärkt tillfälle att nå olika typer av befattningshavare; lokala och regionala bredbandskoordinatorer, handläggare, politiker och kommunledning. Mot bakgrund av att strategin nu kommuniceras bör kommuner uppmuntras att uppdatera de lokala målsättningarna och strategierna. Det är likaså önskvärt om den nya bredbandsstrategin bidrar till en dialog om kommunernas roll på bredbandsområdet. Det vore särskilt positivt om år 2017 innebär att både kommunala och regionala strategier revideras med utgångspunkt i den nationella bredbandsstrategin.

Exempel på involverade aktörer: Bredbandsforum, lokala bredbandskoordinatorer, PTS, regionala bredbandskoordinatorer, regionala bredbandsfora, regioner och länsstyrelser och SKL.

Hur: Nystartsgruppen noterar att regeringen avser att ge PTS i uppdrag att kommunicera bredbandsstrategin och dess innehåll. Detta är positivt och lovvärt. För att nå ut med budskapet och skapa genomslag anser Nystartsgruppen att det vore önskvärt att involvera ett brett spektrum av aktörer.

En möjlig väg för kommunikation vore att ta fram ett särskilt utformat material om vad den nya bredbandsstrategin kan tänkas innebära för kommunerna och hur tentativa målformuleringar skulle kunna utformas. Med utgångspunkt i detta material skulle sedan intresserade kommuner kunna bjudas in till öppen dialog om bredbandsområdet och de nationella målsättningarna.

Det vore likaledes önskvärt att i så stor utsträckning som möjligt engagera de regionala bredbandskoordinatorerna då de är en viktig kanal och samarbetspartner till kommunerna, med möjlighet att komplettera lokala perspektiv och upprätthålla en kontinuerlig dialog.[10] De kan också skapa uppmärksamhet kring vilka kommuner som möter särskilda utmaningar.

  • Uppmuntra att de kommunala bredbandskoordinatorernas uppdrag tydliggörs

Vad: Idag finns i stor utsträckning en utpekad ansvarig för bredbandsfrågor på kommunal nivå. Rollen som ”bredbandskoordinator” ser olika ut. På samma sätt som de lokala förutsättningarna skiftar, på samma sätt finns det olikheter i handlingsmandat. Om frågan är prioriterad av kommunledningen ökar sannolikheten att bredbandskoordinatorns uppdrag tydliggörs och att vederbörande ges möjlighet och resurser att agera.

Exempel på involverade aktörer: SKL, Stadsnätsföreningen, IT&Telekomföretagen och Bredbandsforum

Hur: I de kommuner där en särskild bredbandsfunktion saknas är det eftersträvansvärt att den upprättas. [11] Funktionen bör ges en tydlig roll och här är sannolikt kommunledningens prioritering av bredbandsområdet en viktig faktor.

Utformningen av ett förstärkt uppdrag för en bredbandskoordinator görs lämpligen genom samarbete mellan relevanta aktörer. Inspiration kan hämtas från så kallade kommunala företagslotsar, som har rollen att agera som en väg in i kommunen för befintliga och blivande företagare. Genom lotsarna erbjuds företag (befintliga och nya) möjlighet att träffa alla berörda tjänstemän vid ett möte för att hantera ärenden samlat och effektivt exempelvis miljötillstånd, bygglov och detaljplansbestämmelser.[12]

För att öka medvetenheten om det kommunala engagemanget på bredbandsområdet så vore det också önskvärt att de kommunala bredbandskoordinatorerna redovisas publikt, exempelvis på Bredbandskartan (www.bredbandskartan.se). Det kan dessutom noteras att det inom Bredbandsforums arbetsgrupp ”Samordnad efterfrågan” gjordes ett förslag till arbetsbeskrivning av bredbandskoordinatorers roll på lokal nivå. Denna beskrivning bör ges spridning och utgöra diskussionsmaterial för hur rollen kan utvecklas.

  • Synliggör samhällsvinster till följd av bredbandstillgång

Vad: Det finns en stor medvetenhet om att digitalisering skulle kunna bidra till förbättrade förutsättningar lokalt. Att detta förutsätter bredbandsinfrastruktur är heller inte kontroversiellt. Likväl är det en utmaning för kommunledningar och politiker på den lokala nivån att i vardagsarbetet hitta tid och kraft att jobba med frågan. För att underlätta för kommunledningen att uppmärksamma och engagera sig på bredbandsområdet är en möjlighet att uppmärksamma potentiella vinster av bredband och digitalisering. Om bredband inte ses som en kostnadspost utan som en investering för framtida utveckling kan det bidra till att öka engagemang och genomslag för området.

Exempel på involverade aktörer: Detta förslag har stora likheter med den modell för nyttoberäkningar som regeringen avser att ge PTS (i samråd med Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser) i uppdrag att ta fram. Nystartsgruppen stödjer detta förslag och betonar vikten av att modellen beaktar utmaningarna och synliggör vinsterna på kommunal nivå. Dock anser Nystartsgruppen att SKL bör vara involverade i arbetet, inte minst eftersom organisationen bedriver ett arbete om digitaliseringens potentiella vinster.

Hur: För att konkretisera potentiella vinster är en tänkbar väg att börja arbetet med fokus på ”lågt hängande frukter”, det vill säga områden där insatser kan generera nytta på kort sikt. Framgång på sådana områden skulle sedan kunna fungera som ”bevis” för att digitalisering ger nytta och öppna upp för nya satsningar. Insatser för att synliggöra nyttan av bredband bör så långt det är möjligt kopplas till regeringens arbete kring digitalisering för att få öka sannolikheten för positivt genomslag. Att synliggöra samhällsvinster är en del för att underlätta de kommunala bredbandskoordinatorernas roll.

Sammanfattning

Arbetet med att höja engagemanget och att få bredband som en högre prioriterad fråga inom offentliga verksamheter har pågått under flera år. Stora förändringar har skett och det går åt ett positivt håll. Betydelsen av bredband som digitaliseringens möjliggörare får inte avstanna, engagemanget måste upprätthållas och stärkas ytterligare. Nystartsgruppen konstaterar att fler insatser i den riktningen behövs och att den nya nationella bredbandsstrategin är en bra utgångspunkt för dessa.


[1] Samtliga av dessa aktörer är viktiga för helheten. I denna del berörs kommuner. Övriga aktörer och förslag kring dessa hanteras under område Samverkan.

[2] Förändringen gäller nybyggnationer och ombyggnationer där ansökan om lov alternativt anmälan kommer in från och med den 1 januari 2017 och görs mot bakgrund av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/61/EU av den 15 maj 2014.

[3] Resultat från undersökning om kommunernas bredbandsarbete 2016

[4] Arbetsgrupp IV, Undanröjande av identifierade hinder och Arbetsgrupp IX, Mobilt bredband i hela landet

[5] Denna utmaning har lyfts av en tidigare arbetsgrupp inom Bredbandsforum, Kommungruppen. I den efterfrågades en kompetenspool, något som då inte gick att realisera. Även en stödfunktion hos SKL efterfrågades liksom kompetensförsörjning hos länsstyrelserna och regionförbunden. Genom de regionala bredbandskoordinatorerna har kompetensförsörjningen hos länsstyrelser och regionförbund delvis tillgodosetts.

[6]Bredbandsguiden togs fram av den så kallade Kommungruppen (aktiv under 2012). Gruppens intention var även att ge råd om hur kommunala bredbandsstrategier kan realiseras. Detta kom dock inte att förverkligats.

[7] Underlag för detta finns väl beskrivet i slutrapporten från Bredbandsforums arbetsgrupp ”Samordnad efterfrågan”.

[8] Regeringskansliet, ”Ett helt uppkopplat Sverige 2025”, 2016

[9] Ett exempel på en särskild utmaning kan vara utpräglad landsbygd som gör det dyrt att bygga bredband. Ett annat exempel kan vara avsaknad av befintlig fiberinfrastruktur och kanalisation som medför att det krävs mycket investeringar för att bredbandstillgången ska kunna öka. Ett tredje exempel kan vara att betalningsviljan eller intresset att acceptera ett erbjudande är svagt, vilket gör det svårt att nå en tillräcklig anslutningsgrad.

[10] Detta ligger i linje med förslag från en tidigare arbetsgrupp inom Bredbandsforum (Praktikfallsgruppen), där vikten av regional involvering betonats.

[11] Mandatgruppen inom Bredbandsforum (verksam 2014)(AG IX) föreslog att bredbandskoordinatorer inrättas i samtliga kommuner.

[12] De regionala bredbandskoordinatorerna skulle kunna ha motsvarande roll, men för de frågor och aktörer som berör bredbandsutbyggnad på regional nivå.