Utmaningsområde Landsbygd

Publicerad 2017-06-13

Bredbandtillgången hämmas på landsbygden genom långa avstånd och därigenom höga kostnader

Ladda ned utmaningsområdet som PDF

Bredbandsforums Nystartsgrupp har identifierat och prioriterat vilka utmaningsområden som är viktiga att adressera i det fortsatta arbetet med att nå ett helt uppkopplat Sverige. Utmaningarna är:

  1. Bredbandtillgången hämmas på landsbygden genom långa avstånd och därigenom höga kostnader
  2. Bredbandstillgången hämmas av brist på engagemang hos kommuner och andra offentliga aktörer
  3. Bredbandstillgången hämmas av ineffektiva processer och avsaknad av transparens på lokal nivå.
  4. Bredbandstillgången hämmas av att aktörer inte samverkar och koordinerar sina aktiviteter.
  5. Bredbandstillgången hämmas av bristen på information och kommunikation.
  6. Bredbandstillgången hämmas av bristande robusthet och driftsäkerhet.
  7. Bredbandstillgången hämmas av att digitalisering inte prioriteras.

Nedan beskrivs utmaningsområdet Bredbandtillgången hämmas på landsbygden genom långa avstånd och därigenom höga kostnader mer utförligt

Beskrivning

Nystartsgruppen anser, precis som regeringen konstaterar i den nya bredbandsstrategin, att det är hög tid att hela Sverige ska ha tillgång till höghastighetsbredband. Att det så tydligt framgår i strategin är positivt. Nystartsgruppen understryker dock att krafttag behövs för att de nya målen i bredbansstrategin ska nås. Det är idag ett stort hinder att landsbygden inte hanterats ur ett helhetsperspektiv, vilket kommer att bestå om inte åtgärder vidtas omgående. Cirka 15 procent av Sveriges befolkning bor på landsbygden och en tredjedel bor i landsbygdskommuner. Om 95 procent av alla hushåll och företag ska ha tillgång till bredband om minst 100 Mbit/s 2020 är det många på landsbygden som ska med. Vilka förutsättningar som landsbygden har för att få tillgång till bredband, varierar. Konkurrensverket har i en rapport nämnt att landsbygden består av flera olika landsbygder och varierar om det handlar om tätortsnära landsbygd, glesbygd, skärgårdar, mindre tätorter mm, vilket påverkar förutsättningarna för bredband.[1]

Oavsett hur landsbygden benämns så är ett slående drag att stora områden utanför städerna präglas av vikande samhällsservice med allt längre avstånd till skolor, dagligvarubutiker, bensinstationer, sjukhus och banker. För att landsbygdsbor ska kunna bo, verka och vara en del av samhället krävs i allt större utsträckning tillgång till bredband.[2]

Bredbandsinfrastrukturen på landsbygden är under förändring. Kopparnätet, som använts för bland annat xDSL, ersätts i allt större utsträckning med fiber eller mobila lösningar. Förändringen i sig är inte ett hinder för utbyggnad, men förståelsen för vad framförallt de mobila ersättningslösningarna erbjuder, skapar utmaningar. En förändring av infrastrukturen som nu sker kräver dialog och grundlig planering. Berörda aktörer (både offentliga och privata) måste vara en del av processen, om den ska bli lyckosam.

I nuläget finns en farhåga att en för stor förhoppning om att framtida mobila bredbandsabonnemang på landsbygden skulle kunna substituera fasta uppkopplingar. Detta skulle kunna försvåra för en framtida fiberutbyggnad genom att antalet, som efterfrågar en fast uppkoppling, blir färre. En ökad användning av mobilt bredband med bättre uppkoppling än kopparnätet skulle, även kunna bidra till att stimulera efterfrågan på fiber. Genom att fler får möjlighet till en bättre internetupplevelse torde intresset för digitalt innehåll kunna öka och därmed, på sikt, synen på nyttan av att installera fiber.

Förutom engagemanget kring fiberanslutningar, är mobiltäckningen en fråga som engagerar landsbygden alltmer. En stor utmaning på landsbygden är bristen på spektrum. Marknadsaktörerna planerade att öka täckningen och förbättra kapaciteten på ett kostnadseffektivt sätt genom det så kallade 700 MHz-bandet, en spektrumdel med god räckvidd som tidigare användes för linjär TV. I och med att auktionen för nämnda band skjutits upp på obestämd tid har tvivel uppstått kring möjligheterna att i närtid förbättra täckningen. Tillgång till spektrum är en förutsättning för vidare utbyggnad av mobilt bredband, något som även regeringen understryker. Tillgången till 700 MHz-bandet med sina gynnsamma egenskaper i kombination med den snabbt växande efterfrågan av mobil kommunikation och regeringens målsättning, om att alla bör ha tillgång till stabila mobila tjänster av god kvalitet, är mycket viktig för marknadens aktörer. En försenad tilldelning av dessa frekvenser är därför något som oroar marknadsaktörer som tillhandahåller mobilt bredband. Det största hindret för att nå målen som rör mobilnätstäckning är om nödvändiga frekvenser inte tillgängliggörs i tid.

En mobiltäckning med hög kapacitet och bra signal kräver dessutom fiberanslutningar. Anläggning av fiber är kostnadsdrivande och kostnaden blir högre desto längre avstånd som behöver grävas. Det är dessutom få personer som kan dela på kostnaden, vilket gör det svårare att få ihop en affärskalkyl på landsbygden även när det gäller mobilnät.

Utöver låg befolkningsdensitet brottas landsbygden också med otydliga regelverk kring både stödformer, lagkrav och kompetensbehov. Det finns även utmaningar från myndigheter och affärsverk, som inte arbetar direkt med bredbandsutbyggnad, men som påverkar den i form av tillträde, handläggningstider och kostnader.

För att reducera grävkostnader har landsbygdens befolkning tagit ett lokalt ledarskap och byggt sina egna nät. Detta har resulterat i att cirka 1 000 fiberföreningar är i planering, byggnation eller redan har färdigställt egna ”byanät”. En stor del av dessa nät har erhållit offentligt stöd.

Fiberföreningarna har bidragit mycket starkt till fiberutbyggnaden på landsbygden. Ju längre avstånd och ju färre hushåll, desto större utmaningar blir det för framtida fiberföreningar. Fiberföreningarna har dock en mycket viktig roll även framgent, framför allt genom att identifiera och mobilisera intresset för fiberutbyggnaden. I dagsläget finns det 4,7 miljarder kronor[3] (för perioden 2014-2020) avsatt för utbyggnad av höghastighetsbredband i landsbygden (Landsbygdsprogrammet och Regionala utvecklingsfonden), det är en viktig komponent för fortsatt utveckling och lokala initiativ. Efterfrågan är stor och överstiger vida de medel som tilldelats. Regeringen har därför avsatt ytterligare 1 miljard kronor.

Trots stora lokala ansträngningar är det många kvar att ansluta. Flertalet av dessa är relativt sett mycket dyra. På många platser har nämligen de lokala initiativen skett som osammanhängande öar där hushåll som bor avsides utelämnats. Om inte ett mer samlat grepp kring landsbygden tas finns det en risk målen i bredbandsstrategin inte nås.

Arbetsgruppens motivering till prioritering

En ansenlig del av Sveriges befolkning och företag finns på landsbygden. För dessa personer och företag minskar dock snabbt möjligheterna att använda alternativ till digitala tjänster. Bredbandsinfrastruktur är en förutsättning för att hela Sverige ska kunna leva. På grund av sämre kommersiella förutsättningar krävs ett helhetsgrepp om landsbygden om utbyggnaden ska klaras. Nystartsgruppen anser också att det finns en ineffektivitet i befintliga stödsystem, som gör att stöden inte alltid utnyttjas på effektivast sätt. Detta har gruppen också framfört till Jordbruksverket[4].

Utmaningar

Det som försvårar utbyggnad av bredband på landsbygden är primärt följande

Strategi saknas – en offensiv målsättning inom ramen för en nationell sammanhållen strategi för bredband på landsbygden saknas. Detta försvårar möjligheten att prioritera arbetet med frågan och driva ett effektivt arbete.

Teknikskiftet oroar – Delar av kopparnätet och dess tillhörande utrustning har nått slutet på sin livscykel och behöver därför ersättas med framtidssäkra alternativa lösningar. Kopparnätet ersätts med fiber, mobila anslutningar och i enstaka fall satellit som finns tillgängliga överallt och i regel ger högre kapacitet och bättre driftsäkerhet. Kunskapen om de alternativ som finns till kopparnätet är dock i många fall bristfälliga vilket skapar oro bland berörda kunder. Det finns idag cirka 100 aktörer som har slutkunder på kopparnätet och ännu fler aktörer (inklusive byalag) som sannolikt kommer att erbjuda ersättningarna till kopparnätet. För att få till en bra övergång krävs att alla berörda aktörer har information om kommande förändringar och bidrar till att hjälpa kunder att hitta en ny lösning

Kvalitet är frivilligt – Kraven på hur anläggning av infrastruktur ska göras betraktas som frivilliga åtaganden vilket skapar nät med lägre kvalitet.

Stödsystemet är komplext – Stora delar av landsbygden är berättigade till stöd för utbyggnad. Stödsystemet är för komplext och missgynnar lokala initiativ. Efterfrågan gör att stödet inte räcker till alla. Stöden tar inte heller hänsyn till efteranslutningar. Utbyggnaden görs ofta utan ett regionalt helhetsperspektiv eftersom detaljerat kartmaterial saknas, liksom en strategi för hur man ska hantera helheten. De vita fläckarna mellan områden med fiber blir svåra och dyra att ansluta.

Offentliga markägare försvårar – Kostnaden för utbyggnaden av bredband riskerar att fördyras vid höga ersättningskrav från markägare. Medan medlemmar i byalag bjuder varandra på markinträde har de offentliga markägarna samt Svenska kyrkan inte visat någon förståelse för hur deras tariffer drabbar möjligheten att bygga ut på landsbygden. Offentliga aktörer samt aktörer med stark offentlig koppling bör vara föredömen. Bilaterala samtal har dock varit resultatlösa. Detta gäller även Trafikverket som av fiberföreningar och operatörer upplevs ha höga avgifter och långa handläggningstider.

Fiberföreningar utan förpliktelser – Det finns över 1 000 fiberföreningar spridda över Sverige. Deras nät är byggda på olika sätt, och det finns skillnader i dokumentation kring sträckningar, materialval och brunnar. Fiberföreningarnas nät är ofta byggda som separata öar utan övergripande samordning, det vill säga är inte sammanbyggda och svåra att utnyttja tillsammans. Fiberföreningar omfattas vanligtvis inte av anmälningsplikten och är inte heller medvetna om när det eventuellt kan bli aktuellt. Det finns fiberföreningar med flera tusen anslutningar och trots det har de helt andra krav på sig än de anmälda operatörerna.

Mobilitet med begränsningar - Etablering av en ny mobilsajt betingar i snitt en kostnad på 1 miljon kronor, förutsatt att det finns el och vägar i närområdet, och 100 000 – 200 000 kronor i drift per år. På landsbygden är det långt mellan sajterna och det saknas ofta fiberanslutning vilket skapar begränsningar i kapacitet och täckning. Genom att stöd inte finns för mobilsajter är detta också en allt större utmaning i dessa områden, där samhällsmaster annars skulle kunna vara en lösning. 700 MHz-bandet skulle kunna möjliggöra bättre täckning, men auktionen har skjutits på framtiden i väntan på utredning. 5G ses som en möjliggörare, men förutsätter fiberinfrastruktur som är mycket väl utbyggd.

Förslag på vägar framåt

Den fragmenterade utbyggnaden av bredband på landsbygden gör att det bildas öar av nät, samtidigt som det uppstår vita fläckar (områden utan möjlighet att få framtidssäkert bredband). Att det finns utmaningar vid byggnation av infrastruktur på landsbygden är inget nytt fenomen. Även när elnätet och det traditionella telenätet byggdes var höga kostnader en utmaning. Bredbandsforums arbetsgrupp har lämnat ett antal förslag på insatser som skulle kunna främja utbyggnad av bredband i områden där kommersiella möjligheter är sämre.

  1. Skapa en fördjupad bredbandsstrategi för landsbygdens bredbandstillgång

Vad: Det behövs en fördjupning av regeringens bredbandsstrategi med avseende på hur bredbandsutbyggnaden på landsbygden bör hanteras. Oavsett om det är områden som byggs ut av marknadens aktörer eller där kompletterande offentliga initiativ är nödvändiga måste utmaningar kring landsbygdens bredbandsutbyggnad hanteras på ett mer samhällsekonomiskt sätt. Behovet av detta förslag har blivit ännu större i och med regeringens bredbandsstrategi och täcker in både där människor bor och verkar samt där människor normalt befinner sig (fast och trådlös infrastruktur).

För att ta fram en fördjupad och handlingsinriktad strategi som kan ge ett mervärde så bör, om möjligt, följande aspekter inkluderas:

  1. En fördjupad inventering av vad utbyggnad av framtidssäkert bredband till alla bostäder och arbetsställen på landsbygden kan tänkas kosta samt diskussion om hur detta kan finansieras.

  2. En översiktlig analys som ger en bild av de hushåll och områden som inte har framtidssäkert bredband, exempelvis var dessa finns och deras socioekonomiska förhållanden.

  3. Beskrivning av olika strategier för att reducera kostnader vid utbyggnad med ett särskilt fokus på aggregerad efterfrågan.

  4. Analys av hur olika kommuner och regioner hanterar utmaningen om bredbandsutbyggnad på landsbygden och vad detta får för konsekvenser.

  5. Beskrivning av hur dålig täckning och bristande kapacitet för mobilt bredband på landsbygden kan hanteras och överbryggas.

  6. En inventering av behov av data och hastigheter hos boenden och företag på landsbygden idag, samt prognostisering av dito fram till år 2025.

  7. En analys av om planerade infrastrukturinvesteringar (exempelvis i vägar) skulle kunna bidra till att öka bredbandstillgången på landsbygden.

  8. Sondering av strategier för hantering av efteranslutningar på landsbygden inklusive en förstudie om kostnaden för detta.

  9. För- och nackdelar med en fortsatt decentraliserad ansats ”bottom up” ansats (byggnation där efterfrågan är störst) gentemot en mer samlad centraliserad ”top down” utbyggnad (byggnation för hela områden samlat).

  10. En aktivitetslista utifrån slutsatser av ovanstående.

Exempel på involverade aktörer: Regeringskansliet med stöd av Bredbandsforum, PTS, de regionala bredbandskoordinatorerna, de kommunala bredbandskoordinatorerna, samt andra intresserade och relevanta aktörer.

Hur: Regeringskansliet bör initiera arbetet exempelvis genom uppdrag till Bredbandsforum att samla relevanta aktörer, däribland PTS. Arbetet bör synliggöra och betona vikten av att den nationella strategin kompletteras med dito regionalt och lokalt.

  1. Öka kunskapen om krav på kvalitet av bredbandsnät på landsbygden

Vad: Krav och ökad medvetenhet om behov av kvalitet på bredbandsnäten på landsbygden. Detta bör innefatta

  1. Ett gemensamt ställningstagande från Lantmäteriet, Post- och telestyrelsen, Jordbruksverket[5], Tillväxtverket, Trafikverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Boverket såväl som övriga relevanta aktörer att bredbandsnät (oavsett vem de byggs av och var i Sverige de byggs) ska följa minimikraven i Robust fiber.

  2. En standardiserad fiberföreningsdeklaration alternativt ett verktyg för självskattning (checklista) av byanätens kvalitet för att se om de uppfyller kraven som ställs i konceptet Robust fiber

Exempel på involverade aktörer: Regeringskansliet, Bredbandsforum, PTS samt förvaltningsrådet för Robust fiber.

Hur: Gruppering med berörda myndigheter initieras i syfte att nå ett gemensamt ställningstagande som kan kommuniceras ut. Informationsarbetet inom ramen för konceptet Robust fiber bör också intensifieras. Förvaltningsrådet av robust fiber bör i detta arbete bland annat ta hjälp av de aktörer som varit involverade i Robust fiber. Bredbandsforums kansli bör ges i uppdrag att ta fram en byanätsdeklaration eller verktyg för självskattning som kan spridas exempelvis via de regionala bredbandskoordinatorerna samt genom det arbete Robust fiber bedriver.

  1. Initiera dialog om framtidens bredbandsstöd för landsbygden

Vad: Eftersom de mest utmanande områdena återstår behöver en analys genomföras av hur långt nuvarande stöd räcker samt vilka möjligheter som finns att säkerställa att stödmottagare inte överkompenseras. Parallellt med detta behövs också ett arbete för att tydliggöra processen att påverka och inhämta synpunkter från berörda aktörer inför kommande stödperioder. I linje med detta är det önskvärt om framtidens bredbandsstöd kan diskuteras med syfte att identifiera vilka principer och kriterier som kan vara vägledande, inte minst för att säkerställa robusthet och redundans i områden där utbyggnad skett och hur kvalitetskrav påverkar kostnadsbilden

Exempel på involverade aktörer: Jordbruksverket, Bredbandsforum, Tillväxtverket samt PTS.

Hur: Inom ramen för det arbete som nu startat på Jordbruksverket i syfte att förbereda kommande landsbygdsprogram bör en undergrupp utformas bestående av representanter från marknad, myndigheter och frivillighetssektorn. Gruppen bör få till uppgift att utgå ifrån nuvarande bredbandsstöd och därifrån utforma förslag på stödkriterier. Process och tidplan för arbetet med nuvarande och kommande stöd samt tillsättandet av en referensgrupp med intressenter bör initieras av Jordbruksverket.

  1. Genomför analys och initiera en gemensam dialog om offentliga aktörers markintrångsersättningar på landsbygden

Vad: Tidigare bilaterala diskussioner om markintrångsersättning med statliga aktörer och Svenska kyrkan har inte gett önskat resultat. Regeringskansliet behöver därför förändra styrningen av de offentliga aktörernas agerande i frågan. Denna ändring bör baseras på en samlad analys av var utmaningarna finns, hur nuvarande tariffer för markintrångsersättning bestäms och vilka konsekvenser detta får för bredbandsbyggnationen.[6] Detta är ett område som tydligt betonas i Bredbandsstrategin. Det finns även stora privata markägare som försvårar bredbandsutbyggnaden, men dessa kan inte regeringen styra på samma sätt som de statliga aktörerna.

Exempel på involverade aktörer: Bredbandsforumskansli och IT&Telekomföretagen

Hur: Arbetet skulle kunna inledas med en juridisk analys och inventering av nuvarande tariffer för markintrångsersättning. Därefter skulle ett möjligt steg vara att genomföra en konsekvensanalys av hur markintrångsersättningar påverkar utbyggnaden av bredband på landsbygden. Med utgångspunkt i konsekvensanalysen vore därpå en möjlig fortsättning att Regeringskansliet initierar dialog med i första hand Trafikverket, Svenska kraftnät, Svea skog, Naturvårdsverket och därefter ändrar direktiv kring hur aktörerna ska agera för att främja bredbandsutbyggnad på landsbygden. Målet bör vara att nuvarande praxis för intrångsersättning förändras hos de offentliga aktörerna.

  1. Ge information om förändringar i kopparnätet

Vad: Det finns behov av att nå ut med information om ”framtidens nät” till fler, det vill säga de förändringar som genomförs och planeras i kopparnätet. Det finns idag cirka 100 aktörer som har slutkunder via nätet. Samtliga av dessa aktörer har de facto en roll i att bidra till att information om de förändringar som planeras, ges till slutanvändare och andra lokala aktörer samt att upplysa om de alternativ som finns att tillgå (för att kunna koppla upp sig). Det behövs också framförhållning i informationsgivningen.

Exempel på involverade aktörer: Telia, SKL, Svenska stadsnätsföreningen, operatörer, kommuner och Bredbandsforum

Hur: Det finns mycket informationsmaterial kring framtidens nät som sammanställts av såväl Telia som PTS. Denna information inkluderar bland annat beskrivningar av hur förändring kommer att påverka kommuner och slutanvändare. För att nå ut till alla som omfattas av förändringen behöver materialet spridas av fler aktörer och genom fler kanaler. Med mer information borde det bli lättare att skapa handlingsberedskap lokalt samt överväga andra tekniska lösningar för att säkerställa bredband.

  1. Fortsätt sammanställa information från myndigheter och företag riktad till fiberföreningar

Vad: Fiberföreningar har fortsatt stort behov av att få information samlat och kunna få svar på frågor.

Exempel på involverade aktörer: Hela Sverige ska Leva, Coompanion, LRF och Jordbruksverket samt PTS.

Hur: Idag har Bredbandsforum en sidoverksamhet kallad ”Byanätsforum”. Byanätsforum samlar information som rör fiberföreningar och byanät på byanätsforum.se. Denna information når ut till många olika intressenter. Ett samarbetsprojekt mellan bland annat Coompanion, LRF och Hela Sverige ska Leva är initierat för att skapa en aktör som kan hantera alla frågor som fiberföreningarna har. Arbetsgruppen ger sitt stöd till detta projekt.

Sammanfattning

Bristen på utbyggnad av bredband på landsbygden riskerar att skapa ett digitalt utanförskap som omöjliggör möjligheten av bo och verka i hela Sverige. I takt med nedmontering av samhällsservice blir behovet allt större. Målen i strategin är ett bra utgångsläge, men att realisera den är en stor utmaning. Utbyggnaden av bredband är resurskrävande och tar tid, vilket talar för att det är hög tid att omgående inleda arbetet med att framtidssäkra landsbygden.


[1] Konkurrensverket, ”Bredbandsutbyggnad i landsbygd”, 2016

[2] Inte minst fordrar näringsverksamhet, däribland de gröna näringarna stabil och tillförlitlig nätåtkomst - överallt.

[3] Enligt Jordbruksverket är målsättningen med de medel som tidigare avsattes i Landsbygdsprogrammet, 3,25 miljarder kr, att dessa ska räcka till 520 000 personer. Enligt myndighetens beräkningar bör cirka 150 000 hushåll kvarstå efter denna stödperiod, men det är de dyrare och svårare som kvarstår.

[4] Dialogmöte med Jordbruksverket den 1 december 2016.

[5] Jordbruksverket har infört krav i rutinbeskrivningarna till länsstyrelsen för de bredbandsmedel som betalas ut.

[6] Det finns givetvis områden där bredbandsutbyggnad pågår och privata markägare dominerar. Även i dessa områden kan det förekomma villkor och tariffer som begränsar möjligheten att bygga ut. I första hand är det dock viktiga att de offentliga aktörerna föregår med gott exempel och, i sitt agerande, bidrar till att främja intentionerna i regeringens bredbandsstrategi. Utmaningen har därför avgränsats till offentliga aktörer då deras agerande anses som prioriterat av Nystartsgruppen.